Řecká inspirace – Změny volebního zákona, nebo raději ústavy?

Nedělní ostře sledované řecké volby nasvítily jednu specialitu řeckého volebního zákona, která se snaží řešit i u nás dříve velmi diskutovaný problém. Vítěz voleb tam dostává jako bonus 50 mandátů, což má umožnit snadnější sestavení vlády.

Ostatně vítězné straně Syriza při započtení tohoto bonusu chyběly jen dva mandáty k získání absolutní většiny, při které by k vládnutí nepotřebovala koaličního partnera. A i díky tomuto bonusu trvalo sestavení nové vlády pouhé rekordní dva dny.

Řecko má jednokomorový parlament, volený podle principu poměrného zastoupení. Konkrétní aplikace tohoto principu je ale řeckým volebním zákonem dosti komplikována.

Konstruktéři zákona se snažili uspokojit poptávku po reprezentativnosti řeckého parlamentu tím, že (oproti například našim volbám do Poslanecké sněmovny) snižují klauzuli stanovující minimální volební zisk pro vstup do parlamentu na 3 procenta. (I toto ustanovení nyní zafungovalo, díky němu na mandát dosáhla i seskupení, která by jinak zůstala mimo, například letitá stálice řecké politické scény, socialistická strana PASOK. Díky snížené klausuli se do parlamentu dostali i Nezávislí Řekové, nový koaliční partner, takže zde nižší práh paradoxně ke vniku vlády přispěl.) Reprezentativnost je posílena také tím, že 12 křesel je rozděleno celostátně, takže na mandát dosáhnou i nejlepší poražení z jednotlivých obvodů.

Zcela opačný efekt (snížení reprezentativnosti složení parlamentu) má nejen zmiňovaný bonus, ale jednak rozdělení země na velký počet volebních obvodů (48 oproti našim 14 při téměř srovnatelném počtu voličů), čímž propadá větší počet hlasů než ve velkých obvodech, jednak fakt, že 8 poslanců je voleno v jednomandátových obvodech, čili většinově.

Na první pohled vypadá řecký volební zákon jako dort od pejska a kočičky, zjevně totiž obsahuje prvky, jejichž efekt působí nesourodě, ba dokonce protichůdně. Je to dáno mj. řeckou tradicí, podle které je zvykem poopravovat volební zákon téměř po každých volbách. To žádné velké stabilitě poměrů nesvědčí a každá změna zavání účelovosti a tedy tím, že řeší zrovna aktuální problém poměru sil. Nutno dodat, že každá taková změna platí v Řecku jen pro příští volby, trvalejší platnost jí může dodat jen opětovné potvrzení dvoutřetinovou většinou.

Na druhý pohled je ale třeba pochopit, že ony protichůdné prvky mají eliminovat jisté limity jednokomorového parlamentu a tedy suplovat některé funkce parlamentu dvoukomorového. Ve většině dvoukomorových parlamentních systémů má jedna komora roli více reprezentativní (a pružnost dodávající), druhá více stabilizující (ale vnášející značnou nerovnost jednotlivých voličských hlasů). Řekové se protichůdnými prvky svého volebního zákona snaží oba efekty vyvolat v jediné komoře a proto ta heterogennost způsobu její volby.

Volební systém a volební zákon nejsou u nás nyní horkou aktualitou, nezdá se totiž, že by naše momentální vláda trpěla příliš slabou podporou ve sněmovně. O to větší odstup současná situace nabízí k systémovější debatě, nezavánějící účelovostí.

Každý parlamentní systém je založen na kombinaci dvou zmíněných efektů: reprezentativnosti (tedy na co nejspravedlivějším a nejvěrnějším kopírování skutečného poměru jednotlivých voličských názorových skupin) a akceschopnosti, která bývá při důrazu na maximální reprezentativnost značně omezena. Pestré složení parlamentu bývá považováno za hlavní překážku utvoření akceschopné a stabilní vlády, to u nás známe.

Jenže ono pestré složení nevzniká kvůli volebnímu systému. Vzniká primárně kvůli pestře složené společnosti. Nelze uměle tlačit do jednoty, co je autenticky různorodé. Uměle snížit počet politických stran účastnících se „velké politiky“ jistě lze. Ale pokud je to různorodost plynoucí z reálného obrazu společnosti, jen se přelije dovnitř velkých stran a nestabilita se projeví stejně, v podobě boje stranických frakcí.

Poptávka po zavedení většinového systému pro volby do Poslanecké sněmovny nebo alespoň zvýraznění většinových prvků v rámci proporčního systému sílila opakovaně zejména v době „patových výsledků“ voleb a křehkých většin, nebo dokonce situací, kdy většinu bez dramatických ústupků z politických programů nešlo vytvořit vůbec a bylo nutno sáhnout po modelu menšinových vlád.

Toto volání lze pochopit, a to zvláště tehdy, kdy země potřebovala rozhodovat daleko naléhavěji než se bránit rozhodnutím neuváženým, nebo to tak lidé blízcí exekutivě alespoň cítili. Jenže ono posilování majority není tak zcela nespornou a jen přínosnou věcí, a to vůbec nemám namysli pokřik zjevně nadreprezentovaných politických menšin, bojujících proti změnám jen ve svém vlastním zájmu.

Posílením většinových prvků u voleb do dolní komory vzniká problém duplicity s komorou horní. Dvě komory totiž mají smysl jen tehdy, je-li jejich mandát odvozen výrazně odlišně. A to u nás není dostatečně splněno už nyní, natož při případném, „postrčení“ Poslanecké sněmovny ještě blíže k Senátu s jeho většinovou volbou. Naopak by pevnější ukotvení obou nohou parlamentu předpokládalo likvidaci dosavadních většinových prvků u voleb do sněmovny a poměrných u voleb do Senátu. 

Poměrným prvkem u Senátu je druhé kolo, při kterém často dochází k runu na vítěze kola prvního nebo na výraznějšího kandidáta, při němž se často spojují ti, kteří sice nedostávají dostatek pozitivních hlasů, ale nikomu nevadí a nejsou tedy hromosvodem hlasů negativních. Většinovými prvky u voleb do Poslanecké sněmovny je rozdělení do malých obvodů a „kroužkování“ jednotlivých kandidátů. Oba prvky preferují kandidáty s dobrou lokální ukotveností ale se slabší rovnoměrnou pozicí napříč územím i společností, tedy preferují lokání zájmy proti univerzální politice, což má být ale funkcí komory horní.

Ideální systém u dvoukomorového parlamentu, ve kterém by se obě komory doplňovaly a vyvažovaly, nikoli si konkurovaly a vzájemně oslabovaly, by byl u Senátu princip „první na pásce“, tedy jednokolová volba, a u voleb do Poslanecké sněmovny superpoměrný systém, tedy země jako jediný obvod (stejně jako u voleb do Evropského parlamentu) a zrušení preferencí. Senát by pak výrazněji reprezentoval místní legitimní odlišné zájmy a Poslanecká sněmovna by zase tím nejvěrnějším možným způsobem reflektovala politické rozvrstvení celé společnosti.

Vládu ale generuje komora dolní a jsme zpátky u problému slabých a nestabilních vlád, vzniklých na půdoryse příliš pestré dolní komory. Zde se můžeme opět vrátit k Řecku a jeho volebním specialitám. Bonus padesáti mandátů za vítězství možná není nejsystémovějším prvkem, narušuje totiž princip rovného hlasu a překresluje skutečné rozložení sil ve společnosti. Tento bonus ale může inspirovat k jiné úvaze.

Poslanecká sněmovna u nás není sborem na jedno použití, tedy ke generování vlády. Probíhají v ní i tisíce drobných hlasování, především o podobě práva. Zde potřeba posilování vítěze není žádná a naopak vytlačování legitimních ale méně ve společnosti zastoupených směrů je spíše naškodu, má-li právo vyrůstat ze společnosti takové, jaká skutečně je. Většinovým systémem (nebo jeho prvky) posílená dolní komora tak sice může jednorázově (při hlasování o důvěře vlády) sehrát stabilizující roli, ale její legitimita ovlivňovat a tvořit vše ostatní je oslabena. Lze tento rozpor nějak řešit? Lze, pokud vystoupíme z hranic debaty zúžené jen na volební systém a volební zákony.

Vítěze voleb lze bonifikovat i jinak než přidáním mandátů pro celé volební období. Lze ho posílit některými změnami v ústavě, které by se týkaly jen vzniku vlády a do ostatních funkcí parlamentu by nezasahovaly. Například takovými, které budou strany nutit ke koalici, jinak za ně vítěz jednorázově rozhodně sám, bude-li k tomu mít ústavní oprávnění. To by mohlo vypadat tak, že nepodaří-li se zformovat v jisté lhůtě dohodu o vládě, sestaví vítěz vládu podle své vlastní úvahy a po omezenou dobu (např. jednoho roku) je chráněn před vyslovením nedůvěry a povinností podat demisi. Takový vítěz by měl i právo prosadit jednorázově svůj rozpočet.

Dost možná by k takové situaci nikdy nedošlo, protože ostatní strany by hrozba vlády samotného vítěze donutila k ústupkům. Vítěze by pak k nim motivoval zájem vládnout po celé volební období a vyhnout se předčasným volbám (ke kterým by po oné omezené lhůtě v případě další nedohody muselo dojít) a hrozbě neobhájení svého vítězství.

Reprezentativnost dolní komory by takovou ústavní změnou zůstala nezkreslena a její schopnost generovat stabilní vládu také. Lze uvažovat ale i o tom, že by jakýsi bonus platil jen při sčítání hlasů při hlasování o důvěře vlády, tedy na jedno použití. Splnil by svou funkci a nezasahoval by do jiných. Je ale otázkou, zda by takový bonus nebyl hračkou v ruce vítězné strany, která by mohla střídat koaliční partnery dle libosti.

A když už bychom byli u těchto ústavních změn, bylo by možná načase zrušit krajské volby a krajská zastupitelstva složit ne volbami, ale delegováním: z členů parlamentu s bydlištěm v daném kraji plus ze starostů měst nad stanovený počet obyvatel.

Nemyslím, že je nutno se takových úvah bát. Třeba se budou hodit, až se problém nestabilních vlád vrátí. A on se vrátí. A s ním se vrátí volební zákon jako téma doby.

Ladislav Jakl, Institut Václava Klause, 28. ledna 2015.